2009年6月17日，美國財政部正式公布金融監管體系改革方案，長達88頁的改革方案被認為是大蕭條以來美國最為全面的金融監管體系重整計劃。值得注意的是，聯邦儲備委員會（FED）將獲得新的授權，對具有系統重要性、可能構成系統性風險、給整個經濟造成損害的大型金融機構及其附屬機構進行監管。美聯儲將成為美國金融監管體系中的系統性監管機構，即“超級全能型”監管人，負責監督整個金融體系的健康與穩定。

　　在對奧巴馬政府的金融監管體系計劃總體持肯定態度的同時，不少聲音質疑美聯儲是否可以成為美國金融體系最為有力的監管者。

　　美聯儲政策目標多重性

　　自成立以來，美聯儲在金融和經濟體系中的職能不斷擴展。目前美聯儲具有執行貨幣政策、監管銀行業、防范系統性風險和提供金融服務等四項目標。

　　但在金融危機前，美聯儲的職能體現在貨幣政策、金融服務和銀行監管等方面，防范系統性風險的責任并沒有得到很好的體現。因此，一些議員批評美聯儲未能成功地使用針對銀行和抵押貸款的現有監管權，使得美國金融體系中的系統性風險未能被及時發現并消除。即使在銀行業監管上，美聯儲在針對具有系統重要性的銀行的監管也存在漏洞。因此，美聯儲在個體銀行監管和系統性風險防范存在失職責任。

　　曾任美聯儲理事的哥倫比亞大學金融學教授米什金（Frederic Mishkin）認為金融危機警示金融監管應該個體監管和綜合監管并重。一方面，個體金融機構（尤其是具有系統重要性的機構）在危機時期旨在保持償付能力的努力，可能影響整個體系的穩定；另一方面，如果過分關注單個機構的監管，也可能導致監管部門忽視金融體系中的整體性重大變化。由于美聯儲在執行貨幣政策中與金融機構存在交易來往，了解個體和整體流動性情況；美聯儲具有維護宏觀經濟穩定目標，這與確保金融體系穩定的職能相匹配；另外美聯儲具有獨立性可以保證監管的長期性；最后美聯儲是唯一可能承擔最后貸款人的機構。因此，美聯儲監管職能的加強是必然的，美聯儲成為系統性監管機構也是不二之選。

　　如果美國金融監管體系改革方案能得到國會的贊成，那么美聯儲將成為美國金融體系的超級監管者，美聯儲不僅對銀行業進行監管，而且對所有具有系統重要性的機構（包括銀行但不限于銀行，比如通用金融公司）進行監管，同時還對整個支付、清算和結算體系進行監管。美聯儲的監管職能將得到進一步強化，監管有效性從而將成為美聯儲的重要目標。

　　因此各界擔心，美聯儲監管有效性的目標，可能會妨礙其作為中央銀行執行貨幣政策這一更基本目標的實現，即美聯儲在政策目標上具有多重性。即使極力支持美聯儲成為系統性監管機構的米什金也擔憂，如果要同時考慮金融穩定目標，美聯儲實現產出與物價穩定（即貨幣政策）這一明確重點目標可能會變得模糊。而美國貨幣政策在保證物價穩定、充分就業、適度經濟增長和國際收支平衡等方面發揮著基礎性作用，如果貨幣政策目標被弱化，那么美國經濟波動性可能加大，實體經濟可能受到更加負面的影響。因此，美聯儲在擁有更大監管權力和致力于監管有效性目標的同時，如何保證貨幣政策效力是其最為重大的任務。

　　另外，美聯儲的獨立性可能受到一定影響。奧巴馬金融改革計劃中一個重要舉措是成立金融服務監管委員會，該委員會由美國現有7個聯邦監管機構和方案中的消費者金融保護署的一把手組成。該委員會可以就識別新出現的風險、如何識別那些破產可能會威脅金融體系穩定的機構（由于其規模、杠桿比率以及相互關聯性等問題）向美聯儲提供建議，并為解決不同監管部門之間的管轄爭議提供一個平臺。這說明金融服務監管委員會及其委員可以就新的系統性風險、具有系統重要性金融機構的監管等向美聯儲施加影響。市場更是擔憂，這可能導致貨幣政策獨立性在一定程度上受到沖擊，進而影響美聯儲貨幣政策目標的實現。

　　美聯儲在貨幣政策目標和監管目標上可能面臨顧此失彼的情況，但這并不一定意味著將貨幣政策責任和監管責任分開是更好的選擇。以英國為例，1997年布萊爾政府宣布對英國金融監管進行根本性改革，當時的財政大臣布朗認為，不同類型金融機構（銀行、證券公司和保險公司）之間的界限正變得日益模糊，現代金融混業整合趨勢明顯，政府應創設單一監管機構對金融業進行監管。1997年，英格蘭銀行完全從財政部獨立，成為真正意義的中央銀行，而金融監管權賦予金融服務管理局（Financial Services Authority，簡稱FSA）。英格蘭銀行主要職能為貨幣穩定和金融穩定，即英格蘭銀行是貨幣政策的執行者和金融穩定的保障者。但是，英格蘭銀行的金融穩定責任是一種金融體系整體穩定的責任，而不直接監管金融機構。英格蘭銀行金融穩定委員會負責金融穩定優先事項和方向的確定。金融監管權由新成立的金融服務管理局負責，該局作為單一監管機構負責審慎行為、商業業務行為和市場標準，并對銀行和包括證券交易所在內的其他金融機構、清算支付體系等實施監管監管。

　　但在全球金融危機的過程中，超級單一監管機構英國金融服務管理局的監管有效性頗受爭議，尤其是其對北巖銀行、萊斯銀行和蘇格蘭皇家銀行等金融機構的監管不到位而廣受詬病。英國保守黨影子財長奧斯本(George Osborne)認為，金融服務管理局并沒有發揮應有的作用，英國金融監管體系改革應該恢復英國央行在規范大銀行和金融機構問題上的主要責任和重要性，英格蘭銀行應該重新獲得大部分管理和監督職能，以確保最大的銀行和保險公司沒有涉入過多風險，并保持足夠的資本和流動資金。

　　混業經營與分業監管的持續背離

　　1930年代大蕭條之后，美國金融業實行了分業經營和分業監管的模式，但20 世紀90 年代以來，英國、日本和美國等原本實行分業經營的國家，紛紛修改法律，允許金融機構進行混業經營。

　　在分業經營的模式下，金融風險相對單一，金融監管更容易標準化。各個監管機構可以制定標準的監管方式，要求各個金融機構提供“標準”產品，以將不同金融機構分別納入到各監管機構的監管范圍之內。監管當局可以充分利用專業化和標準化，以達到有效監管的目標。其二，在分業經營模式下，監管當局更容易出臺風險管理措施。比如，針對銀行業可以出臺存款保險制度，這樣就可以防止小儲戶的破產。

　　從理論上講，分業經營模式向混業經營模式轉變是建立在金融體系不確定性參數、風險回避系數、外部性因素和監管成本等減小的基礎之上。但也有人指出，混業經營的風險可能被低估了，而且如果以功能監管為主，可能出現監管目標和機構之間的競爭，而不是緊密協調與配合。這樣一來，混業經營的理論基礎可能動搖，甚至導致監管體系的分裂。

　　在分業經營中，針對監管的金融創新是一種非生產性利潤追求行為，是創新與監管的一種博弈，勢必降低了金融體系的整體效率。但在混業經營下，金融創新往往導致杠桿化操作，效率提高同時損失了穩定性，風險回避系數的變化趨勢不明確。再次，混業經營促進了金融業的外部成本內部化，但卻可能導致道德風險的泛濫。最后，監管成本問題更是混業監管面臨的最大現實挑戰之一。因此，政府作為整個市場投資者的監管代理人遭遇了較為復雜的監管難題。

　　更重要的是，在混業經營的條件下，金融監管的力量相對薄弱。因為當前金融體系的監管是建立在股東對債務負有限責任以及提供公共存款保險的基礎之上，股東和儲戶、投保人等市場主體對代理人的監管積極性不足，金融機構運作的內部監管部分缺失。這樣就造成了市場規則、保險、監管和流動性援助之間的平衡關系受到扭曲，導致了公眾對監管功效和資產安全性不現實的預期。由于內部監管人的職能喪失，政府監管部門監管不到位，加上混業經營中金融體系日益復雜，即使存在合適的機制激勵監管人進行充分監管，但在這種情況下，以股東為代表的內部監管人和以貨幣當局為代表的外部監管人也可能會逐漸喪失進行充分監管的能力。另外，堪薩斯城聯邦儲備銀行行長托馬斯·霍利格(Thomas Hoenig)認為美國主要的法規、監管政策和中央銀行流動性支持工具主要是為了處理傳統的銀行危機，在應對資本市場產生的危機和外部銀行危機方面，顯得力不從心。而且監管和政策框架沒有以同樣的速度跟上金融市場的發展步伐，這使得混業經營的風險不斷暴露和傳遞，最后造成嚴重的金融危機。

　　美國當前的金融機構監管框架是在70多年前建立的架構基礎上產生的，可能已經無法適應市場主導的金融體系和混業經營的模式。對存款機構監管的絕大部分基本構架與20 世紀30 年代的相似。證券業和期貨業同樣實行分業監管，該監管模式也是在70 年前基本確立的。然而，目前資本市場全球化帶來資本流動的不穩定性，信息技術和信息流的改善導致了創新型、風險分散及通常較為復雜的金融產品和交易策略的出現使得投資者和其他市場參與者難以對其風險進行恰如其分的評估。資本市場中機構投資者在混業經營模式下，給市場帶來了更多更具敏感性的流動性、改變了定價機制和風險分散格局。但這些機構可以使用較高比例的杠桿操作和更加相關的交易策略，這對廣泛的市場具有潛在的破壞性。這些發展狀況正暴露出監管的差距和冗余，給美國金融服務業及其監管架構施加了壓力。

　　托馬斯·霍利格認為，在新一輪的金融危機中，混業經營和分業監管的背離是危機爆發和升級的一個制度因素。要最大限度地防止金融風險的跨市場傳導和擴散，客觀上要求金融監管體系必須做到全覆蓋有效監測金融市場的局部風險和系統性風險，而分業監管和機構主導的監管模式在次貸危機的蔓延與惡化中暴露出了局部性風險監管無法覆蓋系統性風險的巨大缺陷。

　　在金融一體化和全球競爭的條件下，各產業的界限模糊，機構成為多樣化的金融混合物，20世紀初期的核心問題之一是金融部門的安全和穩定運行，這是金融監管當局面臨的主要政策問題。美國新金融監管方案可能是大蕭條以來美國最全面的金融監管體系改革計劃，但這一方案并沒有改變美國雙層、多頭的金融監管機制，更重要的是并沒有改變分業監管的現有格局，美國分業監管和混業經營的矛盾依然存在。金融經營模式和監管模式的持續背離，可能是金融危機爆發的重要誘因。因此，金融行業的安全與穩定仍然是美國金融監管當局尤其是美聯儲的主要政策問題之一。